Liputan6.com, Jakarta - Ada satu pertanyaan yang jarang diajukan secara terbuka dalam wacana desentralisasi kita: Mengapa lembaga yang paling dekat dengan kehidupan sehari-hari rakyat justru menjadi lembaga yang paling lemah posisinya dalam struktur pemerintahan daerah?
DPRD kabupaten hadir di setiap hajatan, setiap musyawarah desa, setiap keluhan warga tentang jalan rusak atau bantuan sosial yang tersendat. Namun, dalam arsitektur kewenangan yang berlaku hari ini, lembaga inilah yang paling sering berada dalam posisi subordinat, bukan mitra sejajar, terhadap kepala daerah yang dihadapinya setiap hari.
Advertisement
Pertanyaan itulah yang ingin saya ajukan pada momentum 25 tahun Asosiasi DPRD Kabupaten Seluruh Indonesia (ADKASI), bukan sebagai catatan seremonial, melainkan sebagai bahan refleksi tentang ke mana arah desentralisasi Indonesia hendak dibawa.
ADKASI lahir pada 28 Agustus 2001, di tengah euforia reformasi yang menuntut berakhirnya sentralisme Orde Baru. Pada masa itu, DPRD hanyalah forum stempel.
Kepala daerah ditentukan dari pusat, dan hampir seluruh urusan pemerintahan daerah digariskan dari Jakarta. Ketika Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah disahkan, terjadi pergeseran paradigma yang sangat mendasar.
Otonomi daerah tidak lagi dipandang sebagai kemurahan hati pusat, melainkan sebagai kewenangan yang luas, nyata, dan bertanggung jawab bagi daerah untuk mengurus kepentingan masyarakatnya sendiri.
Pada periode awal reformasi, DPRD memang memperoleh kewenangan yang sangat kuat, bahkan mungkin terlalu kuat untuk ukuran sebuah sistem yang baru belajar berdemokrasi di tingkat lokal.
DPRD dapat menolak laporan pertanggungjawaban kepala daerah, dan penolakan yang berulang dapat menutup jalan kepala daerah untuk mencalonkan diri kembali.
Kewenangan sebesar itu, tanpa mekanisme akuntabilitas yang memadai, pada akhirnya menimbulkan persoalan baru. Sejumlah kepala daerah dan anggota DPRD memanfaatkan kewenangan tersebut secara tidak proporsional, termasuk dalam pengelolaan sumber daya alam di sektor kehutanan, pertambangan, dan kelautan.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 kemudian direvisi menjadi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, yang mulai membatasi kewenangan kepala daerah maupun DPRD.
Ketika DPRD Kehilangan Taring
Sejak itu, arah kebijakan otonomi daerah cenderung bergerak ke satu jurusan: Penarikan kembali kewenangan ke pusat. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, yang berlaku hingga hari ini, memang secara tegas menempatkan kepala daerah dan DPRD sebagai penyelenggara pemerintahan daerah yang berkedudukan sebagai mitra sejajar, dengan fungsi yang berbeda.
DPRD menjalankan fungsi pembentukan peraturan daerah, penganggaran, dan pengawasan, sementara kepala daerah menjalankan fungsi pelaksanaan. Namun, ketentuan normatif itu tidak selalu berbanding lurus dengan praktik di lapangan.
Kewenangan strategis di sektor kehutanan, pertambangan, dan kelautan makin banyak ditarik ke pemerintah pusat. Ketergantungan fiskal daerah terhadap transfer pusat tetap tinggi. Pada saat yang sama, pengendalian anggaran DPRD di banyak daerah dalam praktiknya justru banyak ditentukan oleh kepala daerah. Saya tidak hendak mengatakan bahwa seluruh proses ini keliru.
Evaluasi terhadap desentralisasi yang terlampau longgar pada masa awal reformasi memang diperlukan. Yang perlu dipertanyakan adalah apakah koreksi tersebut telah berjalan terlalu jauh, sehingga alih-alih memperbaiki keseimbangan, justru melemahkan salah satu pilar utama demokrasi lokal.
Di sinilah persoalan mendasar yang ingin saya angkat pada momentum 25 tahun ADKASI. DPRD kabupaten, sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah yang secara normatif setara dengan kepala daerah, dalam praktik sehari-hari kerap berada dalam posisi yang lebih menyerupai subordinat eksekutif ketimbang mitra yang mengawasi eksekutif.
Ketika DPRD lebih banyak bergantung pada kepala daerah dalam soal dukungan anggaran dan fasilitas kelembagaan, fungsi pengawasannya berisiko kehilangan taringnya.
Padahal, relasi yang sehat antara kepala daerah dan DPRD bukanlah relasi atasan-bawahan, melainkan relasi checks and balances, sebagaimana relasi antara Presiden dan DPR di tingkat nasional. Kepala daerah menjalankan pemerintahan, sementara DPRD mengawasi dan mengimbanginya.
Ketika keseimbangan ini pincang, yang dirugikan bukan hanya kelembagaan DPRD, melainkan kualitas pemerintahan daerah itu sendiri karena tidak ada lagi mekanisme koreksi yang independen dan efektif di tingkat lokal.
Mengembalikan DPRD sebagai Parlemen Daerah
Karena itu, gagasan besar yang ingin saya dorong adalah mengembalikan DPRD kabupaten sebagai the real parliament, parlemen daerah yang sesungguhnya. Ini bukan slogan kosong.
DPRD kabupaten adalah institusi demokrasi elektoral yang paling dekat dengan masyarakat, lebih dekat dibandingkan DPR RI maupun DPRD provinsi. Karena itu pula, DPRD kabupaten semestinya memiliki kapasitas nyata untuk merumuskan kebijakan daerah melalui peraturan daerah, membahas dan menentukan anggaran secara substantif, melakukan pengawasan yang efektif terhadap eksekutif, serta memperjuangkan aspirasi masyarakat secara berkelanjutan.
Lembaga yang paling banyak bersentuhan dengan denyut kehidupan rakyat semestinya tidak menjadi lembaga yang paling terbatas ruang geraknya dalam struktur pemerintahan daerah.
Salah satu fungsi yang menurut saya perlu diperkuat secara khusus adalah fungsi representasi dan pelayanan konstituen. Selama ini, ruang formal bagi anggota DPRD untuk bertemu masyarakat sebagian besar terbatas pada masa reses, yang hanya berlangsung beberapa kali dalam setahun dan menjangkau jumlah warga yang relatif terbatas.
Padahal, persoalan masyarakat tidak berhenti di luar masa reses. Ia hadir setiap hari, di warung, di balai desa, di forum keagamaan, di pertemuan sosial budaya, dan di ruang-ruang publik yang justru sering luput dari perhatian formal kelembagaan.
DPRD memerlukan mekanisme yang lebih permanen untuk mendengar, menyerap, dan menyalurkan aspirasi tersebut kepada perangkat daerah, dinas teknis, maupun instansi vertikal pemerintah pusat yang beroperasi di daerah.
Dengan mekanisme semacam ini, fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan yang selama ini menjadi tiga pilar DPRD dapat dilengkapi oleh fungsi keempat, yakni pelayanan konstituen yang terlembaga, bukan sekadar seremonial.
Dua puluh lima tahun perjalanan ADKASI, yang kini menghimpun DPRD dari 415 kabupaten di seluruh Indonesia, semestinya menjadi momentum untuk menegaskan kembali arah perjuangan ini, bukan untuk merayakannya sebagai pencapaian yang telah selesai.
Agenda ke depan cukup jelas: memperkuat desentralisasi tanpa mengulang kelemahan tata kelola pada periode awal reformasi, memperkuat kelembagaan DPRD kabupaten, memastikan fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan berjalan secara efektif, membangun mekanisme representasi konstituen yang permanen, menegakkan relasi checks and balances yang sehat antara DPRD dan kepala daerah, serta merawat hubungan pusat dan daerah melalui koordinasi, bukan komando.
Usia 25 tahun bukan penanda akhir dari perjuangan ini, melainkan awal dari babak baru yang menuntut kejelasan arah. Desentralisasi yang sehat tidak mungkin ditopang oleh parlemen daerah yang lemah.
Selama DPRD kabupaten belum sepenuhnya berdiri sebagai parlemen daerah yang mandiri, representatif, dan mampu menjalankan fungsi pengawasannya secara efektif, agenda otonomi daerah akan selalu berjalan pincang. Itulah mengapa memperkuat DPRD bukan kepentingan sektoral sebuah asosiasi, melainkan bagian yang tidak terpisahkan dari upaya merawat demokrasi di tingkat yang paling dekat dengan rakyat.
Oleh: Siswanto, Ketua Umum Asosiasi DPRD Kabupaten Seluruh Indonesia (ADKASI) & Mahasiswa Doktoral Ilmu Politik Universitas Nasional